L’équipe du site a déjà retranscrit l’intégralité du texte et des décrets d’application du la réforme agraire et foncière élaborée pendant la Révolution que vous trouverez respectivement à http://www.thomassankara.net/ordonnance-n-84-050-cnr-pres-portant-reorganisation-agraire-fonciere-burkina-faso/  et à   http://www.thomassankara.net/decret-n-85-404-cnr-pres-portant-application-de-reorganisation-agraire-fonciere-burkina-faso/).

Compte tenu de sa complexité nous avons pensé qu’il fallait absolument accompagner ce document d’interviews permettant d’en connaitre la genèse et d’en évaluer la portée. Nous avons recherché des personnes qui ont participé à son élaboration et à son suivi. Il en est ainsi de M. Souleymane Ouedraogo qui se présente lui-même au début de l’interview. Sa connaissance du sujet nous amène un éclairage presque indispensable pour comprendre l’importance de cette réforme, de même que les commentaires qu’il en fait avec un grande liberté.

Nous avons aussi interviewé M. Roger Nama qui a participé à des réécritures de cette réforme après la Révolution. Vous trouverez son interview à http://www.thomassankara.net/application-de-reforme-agraire-fonciere-evolution-interview-de-m-roger-nama/

La retranscription de cette interview a été un travail d’équipe auquel ont participé Achille Zango, Gérard Amado Kaboré, Ikakian Romuald Somé, Joany Paré, Haoua Coulibaly, Awa Koudoin Sakinatou Ky, Maimouna Guiré. Tangi Bihan a coordonnée l’ensemble de ce travail. Que tous soient ici remerciés.

La rédaction du site


Quel poste occupiez-vous lorsqu’on vous a chargé de mener les discussions pour la rédaction de la réforme agraire ? Aviez-vous été appelé comme expert de ministère ou à la présidence ou bien comme militant CDR ou les deux ?

Je suis Souleymane Ouédraogo et j’étais déjà un responsable du service foncier avant d’être appelé au ministère de l’Intérieur comme conseiller technique sous Thomas Sankara. Et pendant que j’étais à ce poste de conseiller technique, l’une des questions majeures qui taraudait l’équipe Sankara c’était de changer les textes qui régissent l’organisation de la terre, puisque ce sont des textes qui dataient des années 1932, 1940 et 1955 et qui avaient été introduits par la France pour ses colonies de la Fédération de l’Afrique de l’Ouest, l’Afrique occidentale française (AOF).

Ce régime, comme tout le monde le sait, reposait sur l’immatriculation des terres, qui est un mode de mobilisation des terres pour les colons français, puisque l’objectif de la colonisation c’était précisément d’exploiter les colonies pour les besoins de la métropole. Et c’est la terre qui était le socle des richesses. Le régime foncier coutumier ne permettait pas une appropriation privée des terres, et donc s’opposait même à l’installation du colonisateur. C’est pourquoi le colonisateur l’avait plus ou moins réformé. Il n’a pas réussi à supprimer le régime coutumier, il a superposé à ce régime coutumier son propre système pour pouvoir résoudre les questions qui l’ont amené fondamentalement en Afrique.

La Révolution avait pris cela comme un obstacle d’abord parce que, elle, elle proposait une politique de planification du développement. Et qui parle de politique de planification de développement parle nécessairement de la nécessité de maîtriser le fonds de terre. Et c’est ce qui l’a amenée à vouloir changer ces textes. D’ailleurs les statistiques étaient parlantes au moment où les révolutionnaires s’installaient. L’Institut national de la statistique et de la démographie (INSD) du Burkina Faso même avait fait une enquête sur l’habitat qui montrait que la population de Ouagadougou à 65 % vivait en zone non lotie. À cela s’ajoutait l’arriération historique des zones rurales.

La Révolution, dans son Discours d’orientation politique, qui était comme son référentiel de développement, avait voulu l’autosuffisance alimentaire et le logement pour tous. Pour parvenir à ces deux objectifs majeurs, il fallait obligatoirement un contrôle du foncier, une nouvelle organisation et une nouvelle gestion. Et pour moi, la gestion des terres, c’était déjà ma profession. En tant que conseiller technique au ministère de l’Intérieur, j’ai été spécifiquement chargé de cela. J’ai réuni des techniciens des différents ministères, y compris les chercheurs, c’est-à-dire les cadres de l’université et des instituts de recherche, et nous avons produit le texte sans instruction supplémentaire. Moi, quand j’étais rentré des études – c’était bien avant la Révolution – j’avais déjà nourri ouvertement une révolte personnelle contre ces textes. Et j’ai eu la chance qu’un régime qui avait les mêmes visions que moi soit au pouvoir. Donc j’ai produit avec mes compagnons le texte qu’on appelle « Réorganisation agraire et foncière ».

Bien sûr que la Révolution, par romantisme historique, voulait que ça s’appelle « Réforme agraire et foncière ». J’ai eu à expliquer qu’on ne pouvait pas employer ces termes parce que ce que nous faisions était loin des réalités et de la portée des réformes agraires et foncières telles qu’elles sont nées en Amérique latine. Et parce que nous, nous n’avions en fait pas un problème au niveau rural, n n’avait pas de problème de pression foncière ni de problème d’accaparement foncier à l’époque de la Révolution.

À Ouagadougou, là il y a eu des contraintes qui se sont manifestées déjà sous la colonisation pour les aménagements urbains. À l’indépendance, ces résistances se sont ravivées, les coutumiers n’étant pas du tout prêts à céder leurs terres pour les lotissements. Mais les lotissements étaient longs. Un lotissement prenait au minimum cinq ans entre sa conception et son implantation. Donc les problèmes sociaux ne pouvaient que s’accumuler, se sédimenter et constituer progressivement une bombe sociale. Et c’est cette bombe sociale qu’il fallait rapidement crever, et faire en sorte que l’accès à la terre soit libre en ville comme en campagne. Et pour le faire il fallait étatiser les terres.

Donc la réforme a eu à supprimer les droits fonciers coutumiers, à supprimer le titre foncier colonial et à organiser toutes les terres en un collectif appelé Domaine foncier national (DFN), manipulé avec aisance jusqu’aujourd’hui par tout le monde. Le DFN était défini comme propriété de l’État : insaisissable, imprescriptible et inaliénable. C’étaient les trois caractères du DFN. Donc le droit de propriété était investi exclusivement dans l’État. Tous les autres acteurs avaient des droits de jouissance. En fait jusqu’en 1991, c’était ce statut rigide des terres qui gouvernait le foncier au Burkina Faso.

En 1991, le gouvernement a émis sa volonté de signer la convention du programme d’ajustement structurel avec les institutions de Bretons Woods. Et c’est alors que ces institutions ont fait comprendre au gouvernement qu’elles ne signeraient pas le programme avec un pays qui ne reconnait pas la propriété privée. En ce temps, la Révolution était déjà passée et moi j’étais directeur de la société sucrière à 500 km de Ouagadougou. Le gouvernement m’a fait revenir pour réviser la RAF (Réforme agraire et foncière) afin qu’il puisse signer le programme d’ajustement structurel. Je l’ai fait au cours d’un séjour d’un mois à Ouagadougou et je suis reparti dans mon usine.

En tout cas, la RAF avait permis d’introduire les Comité de défense de la Révolution (CDR) dans la gestion du foncier puisqu’elle a réussi à décentraliser cette gestion jusqu’au niveau du village. Et là-bas, ce ne sont plus les chefs coutumiers qui géraient la terre, mais les CDR.

Avez-vous été sollicité pour la rédaction du décret d’application aussi ?

Les décrets d’applications des deux premières RAF, c’est moi qui les ai rédigés. J’ai participé à la révision de toutes les versions de la RAF de 1984 à 2012. 2012 étant le dernier texte RAF qui continue de gouverner la gestion des terres.

Comment était organisé le travail ? Les discussions se passaient-elles entre techniciens et politiques ? Y a-t-il eu des discussions décentralisées ? Des haut-commissaires ont-ils été sollicités pour que des discussions s’organisent en zones rurales ?

En fait, l’élaboration des différentes versions de la RAF sont différentes. Pour la première RAF, celle de l’ordonnance 84-050 et de son décret d’application 404 du 4 août 1985, il n’y a pas eu de participation populaire parce que la Révolution n’était pas si répandue à ce moment pour que la population puisse comprendre les enjeux du foncier et apporter pleinement sa contribution. Cela était aussi vrai en 1991 et la première relecture, dans la mesure où elle était une lecture ponctuelle pour permettre aux autorités de signer le programme d’ajustement structurel avec la Banque mondiale et ses institutions partenaires. Il y a eu également celle de 1996/1997 dont la loi date de 1996 et le décret en 1997. Ces textes ont connu une plus large participation d’abord des ministères car le nombre des ministères s’est accru au fur et à mesure de l’évolution institutionnelle du pays. Ainsi ces textes ont connu une participation bien plus large que celle des autres versions de la RAF.

La dernière la RAF, dont la loi est de 2012 et le décret d’application de 2014, a été entièrement l’œuvre des techniciens parce que le gouvernement a mis en place un comité interministériel chargé de la relecture de la RAF qui a travaillé et diffusé le texte afin qu’il connaisse la participation de tous les acteurs, c’est-à-dire les agriculteurs, les chefferies coutumières et religieuses, les chercheurs, les hommes du droit, les notaires, les avocats et les magistrats. Il y a eu toutes les couches sociales et les femmes. Il y a eu des ateliers catégoriels, c’est-à-dire des catégories sociales, ensuite des carrefours, des confrontations entre des groupes, entre des chefferies et des femmes pour repérer le blocage, pour voir si c’est la chefferie coutumière qui ne veut pas que la femme accède à la terre, si oui, qu’ils disent pourquoi ; ou alors si ce sont les femmes qui ne sont pas suffisamment hardies et motivées pour accéder à la terre. On a donc fait des catégories et des carrefours et toutes les révisions se sont passées par des ateliers nationaux à grande audience et ont été nourries de publicités, surtout la dernière a bénéficié du Millennium Challenge Account (MCA) des Etats-Unis d’Amérique et des agences que le Millennium Challenge Corporation (MCC) que les États-Unis mettent en place dans les États de l’ONU pour bénéficier de son appui.

Lorsque des divergences apparaissaient, qui tranchait le débat ?

Les divergences sont obligatoires parce que les gens n’ont pas la même vision de la place et du rôle de la terre et donc ne pouvaient pas partager de façon unanime son organisation et l’utilisation qu’on en fera. Ça c’est indéniable. Il y a eu des questions qui ont été portées.

Je rappelle que l’élaboration d’un texte de loi foncière passe par diverses étapes, il y a d’abord les techniciens qui doivent associer la population. Quand ils arrivent à un document consistant, le dossier va en Conseil des ministres et ils font un arbitrage à leur niveau. Ensuite ils envoient ça à la commission des lois au niveau de l’Assemblée nationale. La Cour africaine de justice et des droits de l’homme (CAJDH) refait une audition de tous les acteurs pour recueillir leur assentiment ou bien leur opposition. Quand la commission reçoit ça, elle rencontre le gouvernement dans ses locaux pour rediscuter de la loi. S’il y a des questions les députés les posent, le gouvernement répond. Ils peuvent proposer des modifications à l’appréciation ou à la connaissance du gouvernement, puisque c’est à eux de porter la loi en session plénière pour être votée. L’Assemblée travaille avec les assistants parlementaires, des juristes et des spécialistes, sans compter qu’elle reçoit tous les acteurs, la société civile, les acteurs privés que l’État n’aurait pas suffisamment bien consultés. Le texte qui entre dans l’Assemblée échappe définitivement au contrôle du gouvernement. Certains textent sortent avec des conneries, parce que l’Assemblée les modifie à sa guise ou selon ses convictions. Ça peut ne pas correspondre à ce que vous voulaient dire les textes par ses concepteurs.

L’ordonnance a été promulguée très vite, le 4 aout 1984, et adopté rapidement. C’est en quelque sorte la partie politique qui, pour l’essentiel, a offert que la terre soit désormais propriété de l’État. Cette première partie a-t-elle été adoptée rapidement ou y a-t-il eu des résistances, y compris en dehors des autorités coutumières ?

Je tiens à préciser avec beaucoup de franchise que l’étatisation avait correspondu au vouloir de tous les techniciens de l’époque parce que l’emprise coutumière sur la terre gênait surtout les techniciens, et pas les politiques. Ce sont les techniciens qui n’auraient plus eu de boulot. Si vous êtes formés pour des aménagements ruraux ou urbains et la terre n’est pas disponible pour votre travail, vous devenez quoi ? Donc la révolution est venue, en tout cas pour les questions foncières, coïncider avec un vœu suffisamment partagé par les techniciens. Et si c’est le cas, elle pouvait avoir une opposition unanime des coutumiers, c’est une évidence.

Les décrets d’application ont été signés le 4 août 1985, il s’agit de longues discussions et de la règlementation et de l’organisation de l’occupation du foncier. À cette seconde étape, les discussions ont-elles été longues ?

J’aime raconter que le décret a comporté 666 articles, cela donne une idée de la longueur du texte. J’ajoute que c’est une loi encyclopédique, elle a pris en compte toutes les matières liées à la terre, puisque c’est la première loi à intégrer la notion d’aménagement du territoire dans la gestion foncière. C’était un texte dont aujourd’hui tout le monde réclame le retour. Beaucoup réclament le retour à cette forme d’organisation des terres au Burkina Faso parce qu’elle avait rassemblé en un seul texte toutes les matières liées à la terre. Donc ce n’est même pas une question de vouloir, le décret ne pouvait pas prendre moins de temps que celui qu’il a pris parce qu’il fallait que les techniciens s’accordent sur les propositions de chaque ministère technique. Il y avait les mines, les forêts, l’élevage, l’agriculture, l’environnement, donc toutes les matières. Tous les ministères qui avaient une composante foncière de leurs attributions étaient concernés, il fallait faire un texte cohérent.

On imagine que la réforme agraire et foncière, ayant été suivie d’un important effort de lotissement et d’une distribution massive de parcelles à faible prix, a été bien accueillie par ceux qui ont pu en bénéficier. Mais comment ont réagies les autorités coutumières qui étaient présentes dans les villes ?

C’est là le bémol de la réforme. J’ai expliqué que ce n’était pas une réforme mais une réorganisation agraire et foncière – RAF. Je rappelle que le mot réforme comporte des distributions massives de terres, donc des confiscations. Il faut les retirer à ceux qui en avaient accumulé et les distribuer aux pauvres. En Amérique latine, la réforme agraire contient aussi des programmes que notre loi n’a pas abordés, c’est-à-dire : définir une unité type d’exploitation agricole, introduire la formation des agriculteurs, fixer le prix des productions agricole. Donc il y a des programmes que comporte une réforme agraire que nous n’avons pas dans notre législation. La RAF a consisté à répudier ou à modifier la réglementation coloniale. Elle comprend des éléments agraires, certes, mais qui ne sont pas en profondeur comme dans la réforme latino-américaine.

J’ai parlé de bémol. La réforme a libéré la terre des propriétaires coutumiers. Dans un premier temps, elle a été largement distribuée aux populations. Mais compte tenu du fait que depuis tout ce temps et même avant ce temps, jusqu’à aujourd’hui en 2021, les terres n’ont jamais été informatisées, ces aménagements massifs ont été un gâchis. Elle a favorisé des accaparements massifs qui ont fondés des empires fonciers de spéculateurs. C’est dommage.

Ouagadougou a connu plus de 600 000 parcelles et jusqu’à présent il y a pénurie de parcelles, comment pouvez-vous l’expliquer ? Et les 600 000 parcelles ne sont pas tous bâtis. Donc il y a malheureusement ce bémol-là qui est malheureux. Dans l’histoire même du foncier on a eu à suspendre les lotissements. On les a suspendus à deux ou trois reprises par ce qu’on a estimé que ce sont des lotissements qui ne répondaient pas à des besoins sociaux vrais mais qui ne satisfaisaient que les spéculateurs. On a compris bien tardivement que la population a besoin de logement et non pas de parcelles. Si vous donnez une parcelle à quelqu’un qui n’a pas un bon revenu et qui n’a pas une assistance pour le conseiller, comment voulez-vous qu’il l’habite ? Tandis que si vous lui offrez une maison construite à un prix abordable, une maison décente, vous résolvez d’une manière définitive son problème de logement.

Ouagadougou aujourd’hui fait trois fois la superficie de la ville de Paris. C’est une vaste étendue de misère difficile à combler en équipements urbains. Voyez ce que ça demande comme infrastructures routières, écoles, dispensaire et équipements de sécurité. On ne peut pas sécuriser une ville comme Ouagadougou avec un rayon de près de 30 km. Vous comprenez donc que les lotissements, l’aménagement que nous avions entrepris depuis toujours n’a pas été scientifiquement muris. On a simplement produit des parcelles et on ne s’est pas préoccupé du reste. Voilà l’inconvénient ou le revers de l’étatisation et la libération de la terre en milieu urbain. En milieu rural ça fait naître une race qu’on appelle ici les agrobusinessmen, qui, sous couvert de la modernisation de la culture, se sont taillés des empires fonciers, souvent avec une destruction massive de l’environnement. Voilà où nous en sommes !

Le pays est aujourd’hui à un carrefour. On se demande comment formuler une réglementation foncière pour arrêter le gâchis déjà consommé et qui risque de continuer.

Dans les villages j’ai pu moi-même constater la séparation du domaine foncier villageois en quatre zones : une zone d’habitation, une zone pour les animaux, une zone pour l’agriculture et une zone pour la conservation. Est-ce que ç’a été appliqué partout de la même façon ?

En réalité, ça c’est le fait de projets. La réglementation prévoit que l’on dégage trois zones, trois espaces : une espace d’habitation, un espace de production et un espace de conservation. Le Burkina Faso est un pays qui vit beaucoup des ONG et des projets. C’est une des faiblesses malheureusement des réformes que nous entreprenons parce que quand on adopte une loi, c’est un acte de souveraineté nationale, on ne peut pas la voter sans prévoir et sans s’assurer des ressources pour son application. Il se trouve que nous n’avions jamais eu ni cette idée, ni ces moyens. Quand on vote les lois, ce sont des projets qui les appliquent avec des improvisations, des interprétations, des trucs divers qui mettent en causes une certaine harmonisation dans l’application des textes. De telle sorte que ce que vous avez vu dans un village ne peut pas être la même chose dans tous les villages car c’est certainement un projet qui l’a mis en œuvre, parce que c’était un projet qui a habillé ce village et qui est même allé jusqu’à quatre zones. Sinon la logique dans notre politique d’aménagement, c’est même consigné dans le corps général des collectivités territoriales, c’est trois zones : un espace d’habitation, un espace de production et un espace de conservation.

La distribution du droit d’usage pour la zone de culture a-t-elle été réellement prise en charge par les CDR au détriment des autorités coutumières ? A-t-elle vraiment été appliquée ? Le foncier n’était-il pas déjà distribué aux familles présentes ? La question ne se posait-elle pas surtout pour les nouveaux arrivants ? Avez-vous eu des échos de ce qui se passait alors ?

Je pense que ces questions-là manquent de contexte spatial bien défini. Parce qu’il y a eu la Révolution, elle a duré le temps qu’elle a duré. Et cette réglementation a fait l’objet de diverses révisions. La révision de 1996/1997 s’est appuyée sur une répudiation de l’ordonnance 84-050 déjà organisée ou introduite par la réforme de 1991. C’est la réforme de 1991 qui a réintroduit la notion de propriété privée. Celle de 1996/1997 avait déjà réintroduit l’autorité coutumière dans la gestion foncière parce que quand vous aviez besoin d’une terre en milieu rural, dans votre dossier il était exigé que vous puissiez produire un acte de cession à l’amiable des droits fonciers coutumiers.

La réforme de 2012 a été précédée par la loi 034/2009 portant régime foncier rural, et ce texte a été fondamental. Elle-même repose sur une politique nationale, la première politique foncière nationale au Burkina Faso, la Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural (PNSFR) qui a été adoptée en 2007 tandis que la loi, elle, a été adoptée en 2009. La loi 034/2009 a établi que l’État ne pouvait plus garder le monopole des terres et qu’elles devaient être distribuées à trois entités : les particuliers, l’État et les collectivités territoriales, et que cela correspondait à l’évolution économique, politique et institutionnelle du pays. Déjà en 1998, il y a eu la loi 1998-10 qui partage la responsabilité du développement entre l’État, le secteur privé et les collectivités territoriales. Donc en 2009 les terres rurales étaient partagées en trois catégories. La loi 2012 portant RAF a entériné cette répartition : coutumier, État et collectivités territoriales. C’est une sorte de revanche des coutumiers, c’est eux aujourd’hui les seuls patrons de la terre au Burkina Faso. L’État et les collectivités territoriales lorgnent auprès des portions de terres pour construire des infrastructures.

Cette loi a aussi coïncidé avec ce qu’on appelle la loi portant promotion immobilière, la loi 2008-057. Les propriétaires coutumiers vendent leurs terres à tour de bras à ces promoteurs immobiliers qui font des titres fonciers et qui, au lieu de construire, la plupart du temps ne font que prolonger les lotissements dont je disais tantôt qu’ils ont ruiné le côté positif de la révolution, de la libération des terres.

Dans un ouvrage récent intitulé Révolution et Sorcellerie, Armelle Faure explique que chez les Bissa, où elle a séjourné plusieurs fois, elle a constaté que la réforme s’est traduite par l’occupation et le défrichage des surfaces boisées par les familles venant d’autres régions du pays, des Mossis en particulier. Était-ce le cas un peu partout dans les zones fertiles ? Y a-t-il eu une réaction des autorités administratives ou des CDR pour freiner ce mouvement ?

Comme je le disais tantôt, ces constats et cette question ne précisent pas leur temps, leur époque. Donc c’est dangereux de répondre à de telles questions. Ce que je peux dire, c’est qu’aujourd’hui la pression foncière qu’on pourrait observer au Burkina Faso est le fait de plusieurs facteurs dont les migrations internes. Il y a plusieurs situations socio-foncières au Burkina Faso. La zone des Mossis est une zone à très haute pression foncière du fait d’abord de la pauvreté des sols et de l’extrême croissance démographique aggravée par une compétition très vive pour l’accès à la terre entre agriculteurs, éleveurs, orpailleurs et j’en passe, de telle sorte que ces populations sont condamnées à migrer vers les zones où il y a encore des réserves foncières. Et les zones d’accueil les plus connues au Burkina Faso à l’heure actuelle c’est la région du Sud-Ouest, c’est-à-dire Gaoua, vers Banfora, les Cascades et consorts, et les régions de l’ouest qui sont un bassin traditionnel. Les premières migrations se sont dirigées vers les Hauts-Bassins c’est-à-dire la zone de Bobo-Dioulasso et même le Mouhoun c’est-à-dire Dédougou.

Tenkodogo est une zone qui était même prévue pour être saturée assez rapidement, quand on met en perspective l’évolution démographique et la disponibilité des terres. Malheureusement ces migrations internes ne sont suivies par personne. De telle sorte que les migrants sont en train de donner au pays un paysage nouveau vraiment affreux, une déforestation incontrôlée. C’est malheureux, mais nulle part la migration n’est suivie. Et cela donne des conflits assez récurrents entre les populations d’accueil et ces migrants, sans compter même les transhumances des animaux. Ça fait qu’il y a d’abord l’élevage excédentaire qui est nocif en lui-même et les transhumances – soit saisonnières, soit consistant à aller du nord vers les marchés du sud comme la Côte d’Ivoire ou le Ghana, avec nécessairement des transits qui sont des transits conflictuels. Donc il y a tout cela que l’on constate presqu’un peu partout, pas seulement dans la zone Bissa. En tout cas les populations qui sont les plus indexées comme très grands migrateurs ce sont les Mossis parce qu’ils sont les plus nombreux et leurs terres sont les moins riches.

Avez-vous participé aussi au bilan régulier de la mise en œuvre de cette réforme ?

Oui, je suis un acteur complet de ces réformes. Donc avant même de passer d’un texte à un autre, on en fait le bilan. Ce sont les bilans qui décident de la nécessité ou non de réformer. Vous n’allez pas réformer un texte qui est bien appliqué ou qui est bien apprécié. Les bilans sont des occasions pour enregistrer tous les griefs que les acteurs portent sur les textes, les dysfonctionnements institutionnels que connaissent les structures d’application. Donc c’est au bout de tout ça et au vu de tout ça, en appréciant tout ça, que nous aboutissons à décider d’une réforme. Elle ne se fait pas par le gré de quelqu’un ou de quelques-uns.

Que pensez-vous de ces réformes avec le recul ?

Les structures foncières sont tributaires en tout temps des structures économiques et sociales. Le droit foncier coutumier, même sans la Révolution, aurait dû nécessairement évoluer parce qu’une structure foncière ne peut pas être stable, rester figée tandis que tous les acteurs qui sont autour de cette terre évoluent.

Au départ, et sans la Révolution, le droit foncier coutumier était un droit collectif, familial ou d’usagers. Il était insaisissable, imprescriptible, et inaliénable. Il ne concevait et ne donnait que le droit d’usage, qui pouvait lui-même être collectif ou individuel, et qui était ouvert aux migrants. La différence étant que les migrants ne peuvent pas avoir un droit d’usage permanent comme les membres d’un lignage ou d’une famille propriétaire collective. Ils avaient un droit d’usage précaire. Même quand cette précarité durait des décennies, ils ne pouvaient jamais devenir propriétaires puisqu’il n’y a pas d’usucapion en droit foncier africain : le fait d’avoir duré sur une terre ne vous en fait pas le propriétaire. Alors le droit d’usage était donné, sans sacrifier la sécurité du groupe. Il n’y a que le migrant qui a vraiment intégré le village qui pouvait pleinement accéder à la terre. Mais de plus en plus, ces propriétaires sont débordés par les utilisateurs qui sont plus nombreux que les propriétaires collectifs, que les propriétaires authentiques. Et ça, ça imprimait déjà une évolution au statut de la terre coutumière.

Maintenant, au niveau des réformes réglementaires, la RAF, comme elle est déjà basée sur les structures économiques et sociales et sur les institutions existantes, l’évolution de ces trois éléments dicte obligatoirement la nécessité de réadapter les structures foncières. Donc en regardant, en analysant le parcours, je me dis que comme la terre ne peut pas être figée. Même si une réforme est bonne, une réforme ne peut pas être un modèle élastique qui peut s’adopter à tout changement. Justement, quand il y a des changements, le modèle doit s’adapter à ces changements. Donc j’ai trouvé que l’évolution était normale.

Même la loi de 2012 a été dictée par l’évolution des structures politiques et économiques. Parce qu’en signant le programme d’ajustement structurel, est-ce que le gouvernement a vu venir ou bien il a subi ? Le programme comportait la libéralisation de l’économie et la privatisation des entreprises. C’est-à-dire que le programme a imposé à l’État de ne plus être majoritaire dans une activité commerciale ou industrielle, ce qui a amené à privatiser beaucoup d’entreprises publiques. Et il a aussi imposé la dérèglementation de l’économie, parce qu’avant les prix des produits étaient fixés et les sociétés qui produisaient les produits devaient être agrémentées. C’est l’État qui fixait le prix de cession de leurs produits. Le programme d’ajustement structurel a supprimé tout cela. Il indique le secteur privé comme le moteur du développement.

Donc le programme et l’évolution qu’il a entrainée ont inversé les rapports institutionnels. Avant, c’était l’État qui était l’acteur unique et le donc le propriétaire unique ou dominant de la terre. Maintenant son rôle économique s’est effacé. Il a un rôle d’organisation, un rôle de direction, un rôle de contrôle. Voilà les nouvelles responsabilités de l’État. Maintenant le primat est revenu au marché de type occidental, c’est le marché qui dicte ses lois, donc la terre aussi a suivi et est devenue une marchandise, un produit marchand loin de sa mystique et ses caractères sacrés.

Les propriétaires coutumiers ont repris du galon parce qu’ils ont la pleine propriété de leurs terres à ce stade mais au prix de très mauvaises interprétations des textes en vigueur. La loi 034-2009, entérinée par la loi 034-2012, prévoit la possession foncière rurale pour les propriétaires coutumiers. Elle dit que cette possession foncière rurale est d’abord caractérisée par un certain nombre de traits : il faut avoir des éléments de possession sur la terre, une occupation de longue durée sans contestation, sans violence, etc. Il faut passer par une procédure où les voisins, les anciens et les propriétaires riverains vont reconnaître que cette terre vous appartient réellement. Et là, cette reconnaissance se termine par la délivrance d’une attestation de possession foncière rurale qui matérialise votre propriété coutumière sur la terre.

Il y a eu des raccourcis à cette longue procédure parce que les gens vendent la terre aux promoteurs immobiliers. Les promoteurs leur donnent l’argent pour faire rapidement le papier et ils le leur vendent de manière légale. C’est un raccourci qui a embrouillé tout le paysage foncier. Aujourd’hui, il est vrai que beaucoup ont tendance à incriminer le désordre foncier qu’on vit actuellement à cette loi alors que ce n’est pas vrai.

Il semble que le nouveau ministre Bénéwende Sankara en charge de la question foncière veut revenir à la nationalisation de la terre. Qu’en pensez-vous ?

Le ministre Sankara n’est pas le ministre du foncier, il est le ministre de l’Urbanisme et de l’Habitat. Le ministre qui s’occupe du foncier, c’est le ministre des Finances. C’est une répartition qui a été sauvegardée par la loi depuis 1984 qui distingue entre l’aménagement et la gestion. Quand le colonisateur est arrivé, les premiers services qu’il a créés aussitôt après son installation, ce sont le domaine et le cadastre. Leurs textes sont très anciens. L’urbanisme est venu derrière, dans les 1940, en 1946. Mais indépendamment de ça, notre législation a prévu deux branches du foncier, deux chaînes.

La chaîne d’aménagement et la chaîne de gestion. La chaîne de gestion a comme leader le ministre des Finances. Dans la chaîne d’aménagement, on distingue les aménagements à grande échelle et les aménagements à petite échelle. Les aménagements de petite échelle sont ceux qui sont prévus comme opération d’urbanisme par le Code de l’urbanisme : le lotissement, la restructuration, la rénovation et j’en passe. L’aménagement, qu’on appelle le Schéma d’aménagement du territoire, est de la compétence du ministère des Finances et du secrétariat d’État à l’aménagement du territoire. Donc il y a une direction spécialisée pour cela, la Direction générale du développement du territoire (DGDT). Chaque chaîne a des structures. Les structures de gestion foncières définies par la loi ce sont les recettes du domaine et des publicités foncières, qui sont des structures de la Direction générale des impôts, relevant du ministère des Finances, et c’est également un certain nombre d’autres structures qui leur sont secondaires. Donc en réalité, c’est tout ce désordre-là qui fait qu’il est difficile de parvenir à une organisation claire du foncier au Burkina Faso. Souvent, les décrets qui portent attribution des ministères n’obéissent pas aux textes légaux car dans l’ordonnancement juridique le décret est inférieur à la loi. La loi a déjà fait des attributions que souvent certains décrets ne respectent pas et ne suivent pas.

Le ministère de l’Urbanisme n’a aucune compétence en matière de gestion foncière. Il n’a jamais été de sa compétence de réviser des textes fonciers depuis 1984. Je suis celui qui a initié la réglementation qui est en cours jusqu’aujourd’hui.

Propos recueillis par Cheikh Amadou Tidiane Mané le 16 août 2021 à Ouagadougou sur un questionnaire élaboré par l’équipe du site thomassankara.net.

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